陈庆云 公共政策分析复习重点笔记考研真题答案

第二章　政府、市场与公共政策的关系分析

一、概念题

1．效率

答：效率是指最有效地使用社会资源以满足人类的愿望和需要，即在给定投入和技术的条件下，经济资源没有浪费，或对经济资源做了能带来最大可能性的满足程度的利用，这也是配置效率的一个简化表达。效率是在实践中最常遇到的价值标准之一，可以在两个层次上来理解效率这一概念：①日常生活中经常提到的效率概念，实际上就是产出与投入之间的一种比例关系；②经济学中所阐述的效率概念，实际上是对社会福利状态的一种描述。按照该效率概念，如果还有可能对社会目前的状态进行改变，从而可以使社会中某些个体或群体的福利得到提高，但同时其他所有个体或群体的福利都至少维持了原先的水平，那么目前的状态就是没有效率的。相反，如果进行这样的改变的可能性已经不存在了，则配置已经达到一种最优的状态。

2．公平

答：公平是指按照一定的社会标准（法律、道德、政策等）、正当的秩序，合理地待人处事，是制度、系统、重要活动的重要道德品质。公平包含公民参与经济、政治和社会其他生活的机会公平、过程公平和结果分配公平。在一般意义上讨论不平等问题时，往往是基于一些抽象的哲学观念来判断差异是否合理，但这些观念又往往是难以把握的；对是否存在不平等的判断也遇到与社会福利的加总类似的问题，即不同个体在进行判断时所依据的观念可能并不完全相同，从而在社会层面上很难取得一致。

3．政府

答：政府是一个国家为维护和实现特定的公共利益，按照区域划分原则组织起来的，以暴力为后盾的政治统治和社会管理组织。一般地，将政府称为第一部门。政府的主要特点包括：①它是现代社会中公共物品（和服务）的主要提供者；②它由各种正式的公共机构（或组织）组成；③它在提供物品（或服务）时一般并不以营利为目的；④通过合法地行使强制力来达到自己的目标。

4．市场

答：市场是指商品交易关系的总和，主要包括买方和卖方之间的关系，同时也包括由买卖关系引发出来的卖方与卖方之间的关系以及买方与买方之间的关系。一般地，将市场称作第二部门。市场的主要特点包括：①它是现代社会中私人物品（和服务）的主要提供者；②它由各种正式的私人组织（企业）组成；③市场中的私人组织（企业）提供物品（或服务）的主要目的是为了获得最大利润；④分散决策和基于互利的自主交易是市场提供物品（或服务）的主要模式。

5．社区

答：社区是指固定的地理区域范围内的社会成员以居住环境为主体，行使社会功能，创建社会规范的行政区域。社区是解决问题的最基本途径，无论对于私人问题还是社会问题都是如此。与其他三个部门相比，社区的最主要特点是它的非正式性。尽管如此，社区在解决社会问题方面所发挥的作用却是不可忽视的。一般来说，经济和社会发展状况越是滞后，社区在解决社会问题时所发挥的作用越大。比如，到目前为止，社区仍然是我国解决养老问题的主要途径之一。

社区的优势表现在：信息优势、激励充分、有利于社会资本的积累、具有较好的回应性、对财政资金的依赖程度较小。

社区的缺陷表现在：首先，社区中之所以能够形成相对紧密的人际关系，其主要原因是社区的范围一般不会太大，社区中所容纳的人口一般也相对较小，从而为人们通过重复的交往形成稳定、紧密的关系提供了条件；其次，社区的非正式性也经常成为其从社区之外获得资源的最大障碍。

6．垄断

答：垄断是指市场的参与者具有了影响市场机制发挥作用的力量。这主要是指市场参与者具有了影响市场价格的力量。市场之所以具有保证效率实现的能力，是因为它通过价格机制来引导社会将资源配置到社会成员最需要的地方，价格这一信号才能够起到正确地反映社会成员的偏好和需求信息的作用，从而保证资源配置效率的实现。一旦少数市场参与者具有了影响市场价格的能力，价格作为反映社会成员需求信息的机制的能力也就或多或少地受到了削弱，从而使价格机制不再具有推进资源配置效率实现的能力。资源配置效率的损失最终是与垄断者利用其影响市场价格的能力来为自己谋取最大福利的行为紧密地联系在一起的。即当市场中出现垄断者时，垄断者通过控制市场价格来谋取垄断利益的行为将最终导致市场资源配置效率的损失。

7．寻租

答：寻租是指通过一些非生产性的行为对利益的寻求。它是一些既得利益者对既得利益的维护和对既得利益进行的再分配的活动。寻租往往使政府的决策或运作受利益集团或个人的摆布。这些行为有的是非法的，有的合法不合理，它们往往成为腐败、社会不公和社会动乱之源。政府中的决策者为了少数人的利益而忽视甚至损害多数人利益的一种非常普遍的情况是“寻租活动”。

寻租的特点主要有：①间接造成经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施；②导致其他层次的寻租活动或“避租”活动；③政府部门工作人员为了对付寻租者的游说与贿赂，需要时间和精力反击；④寻租活动有合法与非法之分；⑤企业向政府争取优惠待遇，利用特殊政策维护自身的独家垄断，属于合法的寻租活动；⑥行贿和走私属于非法的寻租活动。

8．社会福利

答：社会福利是指社会群体中所有个体的个人福利的加总。福利是一个主观的概念。从个体的角度讲，福利是指个体从消费各种私人的或公共的物品（或服务）中所获得的幸福感。而个人福利的加总也就是社会福利。简单地讲，“加总”是指综合各个分散的个体的意见从而得到总体的意见的过程。然而，也正是这一“加总”的过程使得“社会福利”成为一个复杂的、缺乏可操作性的概念。在实践过程中，人们往往在“加总”的具体方法上存在巨大的争议。然而面对社会不同阶层的利益诉求的不同，加总的方式势必会引起较大的争议，不管选择什么样的权数组合（除非回到所有人的权数都相同的简单加总方式），按照这种意见所得到的社会福利标准显然不同于一视同仁式的简单加总方式。

9．第三部门

答：第三部门是介于政府和企业之间的机构，其既不属于政府公共部门，也不属于市场经济部门。那些以服务公众为宗旨，不以营利为目的，其所得不为任何个人牟取私利的机构，都可划入第三部门。因此，在第三部门中，既可以看到一些在形态和功能上更接近政府机构的组织，也可以看到一些在形态和功能上与私人部门中的企业组织相类似的组织，还可以看到一些具有非正式特征的组织。

第三部门的主要特点包括：①它既可能提供私人物品（服务），也可能提供公共物品（服务）；②它主要由正式的组织构成，但这些组织可能是公共组织，也可能是私人组织；③它在提供物品（和服务）时一般并不以营利为主要目标；④第三部门的活动往往建立在人们自愿地提供各种资源并在提供物品（或服务）的过程中进行自愿的合作的基础上来解决问题。正因如此，第三部门也称作“志愿部门”。

10．市场失灵

答：市场失灵是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况，市场作为一种社会问题解决途径存在本质性的缺陷。一方面，在市场存在缺陷的情况下，市场保证经济效率的上述优势也就或多或少地要打一些折扣；另一方面，即使不考虑不完美的市场造成效率损失的可能性，市场在促进另一个价值标准——公平的实现方面也往往不能令人满意。两个方面结合在一起就构成了通常所说的“市场失灵”。市场失灵主要表现在垄断与效率损失、公共物品与效率损失、外部效应与效率损失、信息不对称与效率损失。

11．政府失灵

答：政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。具体来说，可以将政府失灵现象大致归结为如下几个方面：

（1）作为一种加总社会中所有个体的意见的途径，政府是不完美的。由于“阿罗不可能定理”的存在，使得面对加总社会意见的过程中存在种种缺陷和矛盾。

（2）政府中的决策者可能会被少数人的利益所引导，从而忽视甚至损害多数人的利益。多数时候，政府的决策总是由少数人做出的。如果社会对这些决策者的监督是不完善的，那就存在决策者为了少数人的利益而忽视甚至损害多数人的利益的可能性。

（3）行政机构的低效率问题。评估行政机构的绩效非常困难、行政机构缺乏竞争和行政机构的公务员体制的僵化都是造成效率低下的原因。

（4）政府失灵的其他方面。政府失灵可能还表现在许多方面，包括民主投票过程的高成本、直接民主过程可能缺乏保护少数人利益的机制、代议制民主过程中可能出现的地方利益与全局利益的冲突、政治周期对经济和社会的负面影响等各个方面。

12．志愿失灵

答：志愿失灵是指第三部门无法有效率地配置公共商品或服务的现象。对于第三部门作为解决社会问题途径的缺陷，莱斯特·撒拉门从第三部门作为一个志愿部门的角度将其总结为“志愿失灵”。按照该总结，“志愿失灵”主要包括如下几个方面：

（1）与政府途径相比，单纯依靠第三部门一般不能提供足够数量的公共物品（或服务）。第三部门的这一缺陷实际上在市场失灵部分已经有比较充分的说明。与政府部门相比，第三部门主要依靠自愿的方式来筹集资金。

（2）与政府途径不同，第三部门中所提供的志愿性服务在分布上可能具有不平衡性。志愿组织或者捐助者的偏好可能会导致第三部门所提供的志愿性服务在地域或者人群的分布上具有不平衡性。

（3）第三部门中的志愿组织很可能会受到其捐助者过多的影响，从而将违背民主原则的家长制作风带入其服务过程中。

（4）第三部门可能会由于不能吸引到优秀的专业人才而制约其服务能力。与缺乏足够资源的支持类似，志愿组织在吸引专业人才加入方面往往也存在困难。这种困难也成为制约志愿组织活动能力的一个重要因素。

13．公共物品

答：公共物品是指公共使用或消费的物品。公共物品是指那些或多或少具有下面两个特征的物品（或服务），包括的内容有：①个人很难拥有排他性的占有和支配该物品（或服务）的权力；②个体对该物品（或服务）的消费一般并不或者很少会减少其他个体消费该物品（或服务）的可能性。与之相对，私人物品则是指那些基本上不具备上述两种特征的物品。公共物品的上述两个特征意味着，个体很难向那些消费这些物品的其他个体收取因提供这些物品而应当获得的合理补偿。其结果必然是降低了个体在提供这些公共物品方面的激励。这样，一方面，社会中的每个个体都或多或少地对公共物品具有需求；另一方面，在没有市场之外的其他途径参与这些物品生产的情况下，市场并不能保证这些物品一定能够被生产出来。这显然意味着效率的损失。

14．外部效应

答：外部效应是指存在于市场之外而不受市场机制调节的活动或影响。如果发生在市场之内的某种活动，其影响范围超出了市场机制的作用范围，即这种活动的主要部分虽然在市场之内，但其延伸部分扩展到了不存在市场的地方，那么，这种市场之内的活动在不存在市场的地方所造成的影响就属于外部效应。具体的外部效应是指在市场活动中没有得到补偿的额外成本和额外收益。当出现正的外部效应时，生产者的成本大于收益，利益外溢，得不到应有的效益补偿;当存在外部效应时，生产者的成本小于收益，受损者得不到损失补偿，因为市场竞争就不可能形成理想的效率配置。

15．信息不对称

答：信息不对称是指市场参与各方在掌握对市场交易具有重要性的信息的量和质上出现了差异。一个非常重要的现象是，生产者对产品的质量所掌握的信息一般要远远超过购买者。以信息不对称为基础，掌握信息比较充分的一方必然要试图利用其信息优势为自己谋取利益，而这种谋取利益的活动又往往会降低处于信息劣势一方的利益。

16．阿罗不可能定理

答：阿罗不可能性定理（Arrow’s Impossibility Theorem）是指，如果众多的社会成员具有不同的偏好，而社会又有多种备选方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都满意的结果。该定理是由1972年度诺贝尔经济学奖获得者美国经济学家肯尼思·J·阿罗提出的。“阿罗不可能定理”的意义在于，它表明在集体行动中无论采用何种加总个体意见的方式都是存在缺陷的。作为该缺陷的一个结果，所有民主方式中的投票过程都潜在地具有被操纵的可能性。

二、思考题

1．选择一个具体的社会问题，思考在该社会问题的认定过程中可能涉及的价值标准有哪些？

答：（1）社会问题首先是一个与个体问题或私人问题相对立的概念。即一个问题要成为社会问题，必须是一个同时对许多个体发生影响并导致这些个体不满的状态。至于这些个体的数量究竟要在社会中占多大的比例，则是一个实践过程中的问题，不能从理论上简单地确定。社会问题的认定主要包括两个方面的内容：①使用事实分析方法来搞清楚有关该社会问题的各种事实，包括其自身特征、相关的人群、人们对其不满的程度、造成该社会问题的原因等诸多方面。②使用价值分析方法来搞清楚与该社会问题相关联的各种价值标准并使用这些价值标准对问题进行评价。

（2）根据题目要求，选定中国目前的收入差距扩大这一事实进行分析

改革开放30多年来，从“要允许一部分人先富起来”开始，中国正一步一个脚印地朝着富强的康庄大道坚实地迈进，经济发展的高速度更为世人瞩目。联合国和世界银行公布的“人类发展报告和世界发展指标”显示：中国已成为全球消除贫困的成功“范例”。改革开放以来，中国人均GDP增长了5倍，绝对贫困人口减少了数亿。然而，随着社会结构的转型和富裕阶层的出现，中国的贫富之间的差距在不断扩大，以衡量收入分配差距的基尼系数来看，中国的收入差距正从改革开放初期80年代基尼系数0.20的平均高度，迅速扩大到目前的基尼系数0.447，突破了国际公认的贫富差距0.40警戒线的现状，并且有经济学家认为这种差距还有扩大的可能。当中国的奢侈品消费增速成为世界第一时，还有2610万贫困人口挣扎在饥饿的死亡线上，这就是中国严峻的现实。

（3）社会问题认定过程中的价值标准

①社会福利

社会福利是指社会群体中所有个体的个人福利的加总。福利是一个主观的概念。从个体的角度讲，福利是指个体从消费各种私人的或公共的物品（或服务）中所获得的幸福感。而个人福利的加总也就是社会福利。关于社会福利高低的加总问题的价值标准始终是人们争论的焦点，如果采用以简单加总的方式所获得的社会总福利的大小来评价公共政策，则社会中相对弱势成员（比如，相对贫困的成员）的利益有可能受到忽视。按照这些成员的理解，为了更“公平”起见，社会总福利的加总方式中应当为弱势群体设定更大的权数，同时给社会中相对强势的成员设定相对较小的权数。这就是说，社会总福利的加总过程对不同的社会成员采用不同的权数。显然，不管选择什么样的权数组合（除非回到所有人的权数都相同的简单加总方式），按照这种意见所得到的社会福利标准显然不同于一视同仁式的简单加总方式。两种不同的社会福利标准定义方式在认定社会问题时将发挥不同的影响。比如，按照前一个标准，社会成员福利的平均增长将使整个社会进入到更满意的状态；而按照后一种标准，即使社会成员的福利平均地获得增长，也未必达到最满意的状态。最满意的状态要求富裕和贫穷的成员在增长速度上有所差别。在一些情况下，即使大家的福利都没有增长，从富裕成员向贫穷成员转移财富也有可能使社会总体的福利获得提高。

②效率

效率是在实践中最常遇到的价值标准之一。可以在两个层次上来理解效率。改革开放之初提出的要允许一部分人先富裕起来，先富帮后富的设想是好的，是正确的，但是在发展的过程中，有些人就会盲目地追求效率，有的是以牺牲环境为代价，甚至有的人是以违反法律为代价而获取经济上的利益。因此造成了在不断的发展过程中形成的贫富差距不断扩大，社会阶层也逐渐形成的局面。而不同的社会阶层又会有自己的利益诉求，基于“理性经济人”假设，既得利益者会千方百计保护自己的既得利益，而他们可以和政策制定者形成“攻守同盟”，这样他们就能够不断获益，形成富人越富、穷人越穷的一种社会状态。应当说明的是，经济效率的概念又是一种应对福利“加总”困难时的折衷标准。这是因为，无论选择了哪种社会福利标准，经济效率的提高总是会为社会福利的提高提供基础。按照简单加总的方法，经济效率的提高由于使某些个体的福利获得提高而又没有使任何个体的福利受到伤害，它一定会使社会总福利获得提高。即使从其他加总方式来看，经济效率的提高也使得能够用于再分配的资源总量增加，从而为社会总福利的提高提供了可能性。

③公平

公平这一价值标准始终是不断讨论的一个重要议题。与社会福利类似，公平也是一种复杂的价值标准。“公平”经常与“平等”这一概念等同。类似地，“不公平”则经常与“不平等”这一概念对等。因此，这里不妨将有关“公平”的讨论转变为对“不平等”的讨论。为了说明的方便，可以将“不平等”划分为三个层次，即一般意义上的不平等、经济上的不平等和收入上（或财富）的不平等。

在改革开放的宏大成就中，隐藏着诸多的不公平，然而不同的人会有不同的认知标准，这也就是公平为什么会难以界定的一个原因。实际上，这个社会中究竟是否存在条件完全相同的个体是存在问题的。此时，就很难判断待遇上的差别是否属于“不平等”了。这些因素综合在一起造成这样一种结果，即尽管人们在日常生活中经常在一般的意义上使用“不平等”这个概念，但该概念在政策实践中的可操作性却比较差。当待遇上的差别发生在经济领域时，就将其称为“经济不平等”。与一般意义上的“不平等”类似，“经济不平等”也是一个相对难以把握的概念。实际上，两个个体在经济参与机会上的差别可能经常与个体特征上的差别有关。

2．针对上述社会问题，思考政府、市场、第三部门和社区四种途径在解决该问题过程中所发挥的作用。

答：社会问题的解决既可以通过政府这条途径，也可以通过市场、第三部门甚至是在家庭、邻里等社区范围内获得解决。即社会问题的解决存在多种途径。因此，有必要对这些途径在解决社会问题时的“分工”进行解释。在多数情况下，社会问题是通过一种混合的途径来获得解决的。

（1）政府。又称第一部门，其解决社会问题主要体现在两个方面：一是其权威的广泛性，即除非遇到特殊的障碍，其权威一般能够遍及其管辖范围内的所有地域和人群；二是政府是惟一的能够合法地使用强制力的组织。作为这两个特征的结果，可以看到：第一，政府能够有效地克服“搭便车”现象所造成的负面影响，这使其行动能够获得足够的资源支持；第二，许多时候，合法运用强制力的能力也使得政府能够有效地减少个体或群体为了进行集体行动所需付出的协调成本，从而提高行动的效率；第三，政府权威的广泛性使得政府行动比其他组织的行动更有可能影响到广泛的区域和群体。

（2）市场。又称第二部门，其解决问题一般具有较高的效率。这主要包括：

①通过分工和专业化生产促进投入——产出效率;

②通过为个体提供充分的激励来提高投入——产出效率;

③市场通过对社会成员的需求进行评估来保证资源配置效率的实现。

（3）第三部门。与社区相比，第三部门具有相对较大的活动范围和解决问题的能力；与政府相比，第三部门具有相对较小的垄断性和相对较大的竞争性。

与政府相比，第三部门对个性化需求具有较好的回应性。第三部门作为一种解决社会问题的途径通常能够增加社会参与的程度，进而也可能对一些有益的社会价值的形成和提高作出贡献，并最终对社会资本的形成和增进作出贡献。

（4）社区。指固定的地理区域范围内的社会成员以居住环境为主体，行使社会功能，创建社会规范的行政区域。社区是解决问题的最基本途径，无论对于私人问题还是社会问题都是如此。与其他三个部门相比，社区的最主要特点是它的非正式性。尽管如此，社区在解决社会问题方面所发挥的作用却是不可忽视的。一般来说，经济和社会发展状况越是滞后，社区在解决社会问题时所发挥的作用越大。比如，到目前为止，社区仍然是我国解决养老问题的主要途径之一。

3．针对上述社会问题，运用本章所提供的理论框架进行分析，提出您认为最理想的解决方案。在该方案中，政府的角色如何被定位？

答：（1）面对贫富差距过大的现实，当前应当采取以下对策：

①扩大就业与鼓励创业。政府应把提高就业率作为宏观调控的重要目标，大力支持非公有制经济、中小企业和第三产业的发展。

②逐步打破垄断，营造公平的竞争环境。

③用经济手段适度调节富人阶层的收入。

④始终把“三农”问题作为政府经济工作的重要议事日程。

⑤结合西部大开发战略逐步缩小地区间经济和文化发展的差距。

⑥完善社会保障制度，切实保护低收入群体的基本生活。

（2）在该方案中，政府应当为保证社会公平，通过国家宏观调控来把贫富差距控制在适当范围。政府在解决贫富差距的问题上起了首要的作用：建立、健全完善的社会保障体系；加强法治建设；发展教育、普及教育，使教育机会均等。其发挥的作用是其他部门无可比拟的。因此，政府应当成为解决贫富差距问题的主力军，应做好领跑者的角色。