竺乾威 公共行政学考研真题答案解析复习重点笔记

2．“面子工程”为何栽了面子

巨大的广场、宽阔的街道、林立的商场以及漂亮的别墅，如果不是亲眼所见，很难让人相信这就是苏皖一些传统农区的小城镇。而不少农民对此却颇有微词，他们抱怨说，加快小城镇建设本来是件好事，但现在却成了某些干部捞取政绩的“面子工程”。

一踏进号称“中华果都”的江苏F县某镇，映入我们眼帘的是北方乡镇少见的气派景象，而最令人羡慕的莫过于丰黄公路旁那红瓦盖顶的别墅了。然而，当你走进这些别墅时，不由得为眼前所见而震惊：披着豪华外衣的别墅里面，大都是半拉子工程，有的连门窗都没有安装。屋里院外杂草丛生，粪便满地，臭气熏天。一位住在附近的群众告诉我们，由于没有人住，这里成了过往行人的“公厕”。

别墅变“公厕”，这是哪位款爷钱多得可以随便乱扔，还是哪位房地产商被深度“套牢”?出乎意料的是，这些房产的主人衣衫破旧，面容愁苦。他们根本不是什么富商巨贾，相反倒是一群负债累累甚至倾家荡产的国有果园职工，而陷他们于绝境的竟是镇政府的一个“城市梦”!

面对果园职工积极性不高，城镇化的新房子盖不起来的情况，“中华果都”的领导们使用了颇为强硬的手段，“不盖新房，就扒你老屋”，万般无奈之下，许多职工不得不拆掉自己本来不错的住房，举债盖楼。果园一分场某职工家里本来就穷，为了盖楼借高利贷2．5万元，共投资3．7万元才完成土木工程，最后因还不起借款，刚盖好的新房又被抵押了出去。

作为启动农村市场的突破口，小城镇的崛起在不少地方确实起到了牵一发而动全身的作用。不少沉寂多年、发展滞后的小城镇一下子变成了大工地，短短几年时间里，一座座旧镇换了新颜。红红火火的表象背后，也有少数像“中华果都”一样的乡镇脱离实际，盲目跟风，致使群众怨声载道。一些县把小城镇增多少建筑面积当作一项重要指标来考核，层层下指标，级级压任务，要求乡乡动工、镇镇建设。有的甚至还定出了时间表，提出5年再造一个新城。小城镇建设基本上处于无序的、粗放的、盲目赶速度、上规模、扩总量的状态中。这种急功近利的短期行为，致使不少地方的小城镇建设缺乏科学、长远的规划，即使一些有规划的，也多停留在纸上画画、墙上挂挂，建几条街，盖几栋楼，内部工业、商业、住宅等各种功能区分不尽合理，混杂现象普遍。在建筑风格上，许多地方更是千篇一律的二层小楼，没有任何特点。“一条街，两张皮，鸭舌帽子一样齐”的临街建筑，以及“火柴盒式”的民房，成了一些地方小城镇建设的共同写照。这些一哄而上的低品位建筑，一时看起来还说得过去，可以写进某些领导的“政绩簿”，但几年或十几年一过，又要落后，随之而来的就可能是下一轮的大拆大建，这种社会资源的极大浪费，对农村经济发展有百害而无一利。

近几年，“中华果都”由于将内部银行、农村合作基金会存款中的大量资金投入到不切实际的小城镇建设上，使本想成为城镇一景的“面子工程”变成了人见人烦的“败笔”。投资数十万元安装的路灯因为没有钱买电，只为外地的参观者亮过几次，平日只能在白天看得见。投资上百万元的大观园，更是门可罗雀。更为严重的是，由于镇里的财力耗尽，负债累累，导致果园退休职工养老金、教师及干部工资都不能正常发放，人们上访不断，弄得领导彻底没了面子。

资料来源：《半月谈》2000年第6期，包永辉、汤涧文整理。收入本书时作了改写。

思考题

这两篇案例的一个共同特点在于决策都是政治压力下的产物，尽管时间相隔了几十年。

1．决策过程中如何排除外部环境的干扰?

2．从决策技术过程的角度对这两个案例作分析，看是哪些环节出了问题?

3．这两个案例可以向我们提供哪些教训?

思考题解析：

1．决策过程中如何排除外部环境的干扰？

答：决策过程是一个复杂的，有多种因素掺杂其中的过程，各种因素都会对决策产生不同程度的影响。要保证决策的质量就需要排除外部干扰，做到科学合理决策。具体来说，应该这样来排除外部环境的干扰：

（1）把握住决策对象的特点，保证信息质量

各种社会公共事务和问题本身的重要性、紧迫性和特殊性无疑对行政决策的议事日程安排、决策方案的拟订和选择都有重要的影响。进行决策时，必须把握住这些决策对象的特点，抓住关键，抓住本质，避免被决策对象的一些表面现象所迷惑。

（2）把握好政治、法律、外部压力等因素

在决策过程中，这些都是影响决策的重要因素，但是，事物往往具有两面性，这些因素既有制约决策的一面，也有利于决策的一面。进行决策时，要善于利用这些因素的有利面，把不利变为有利，发挥其正面作用，防止其负面作用。

（3）把握好决策的程序与方法

现代决策讲求科学化、民主化，因此，在决策过程中要充分参考专家意见，充分吸引民众参与，严格按照决策程序，避免领导者个人主观意识，依法决策。

（4）提高决策者个人素质

决策者的素质高低对决策结果影响极大。影响行政决策的个人素质有政治素质、专业素质、文化素质、管理素质、心理素质、生理素质等六个方面。

2．从决策技术过程的角度对这两个案例作分析，看是哪些环节出了问题？

答：行政决策的过程一般包括确定决策目标、拟订备选方案、选定行动方案、决策过程反馈等几项，理论上讲，一个真正严格按照决策过程制定的决策是具有合理性、科学性以及正确性的。上述案例中行政决策问题的产生有以下几方面的原因：

（1）决策目标选择不合理

任何决策都是要解决一个问题的，对问题的准确、完整的陈述和抽象，是决策目标正确的前提。目标的确定包括两个方面：

①通过对整体环境的探察、研究，找出制定决策的理由。

②在探察所积累材料的基础上，分析和辨明决策的条件，进而确立决策目标。

案例中的两个决策者都缺少对问题的准确清楚了解，属于我国行政实践中典型的领导主导型的“拍拍脑”决策，完全没有考虑行政客观实际，具有较大的盲目性、随意性。

（2）决策反馈环节失效

决策活动是持续动态的过程，是随着掌握的决策信息随时调整的过程。整个决策过程的确定目标、拟订方案和选择方案的不同阶段中，应当不断地通过信息反馈，对过去的抉择进行实践性评价和检验，尤其是对最后的抉择进行实践性评价和检验，验证决策的正确与否及其程度，及时修正决策方向或弥补决策遗漏，从而避免重大决策失误。

在案例中，相关决策反馈并没有发挥有效作用，对于决策的可行性缺少必要的论证，而这些事关决策走向的问题，如果不能向决策者及时反馈，得到修正，那么出现重大决策失误将是不可避免的。

3．这两个案例可以向我们提供哪些教训？

答：这两个案例向我们提供的教训主要有：

（1）要加强决策的科学性

行政决策不同于一般的决策，因为它的影响范围更大，更广，甚至一些潜在的决策效果都一时难以评估。因此，科学决策，保证决策结果的科学合理至关重要。加强决策的科学性，首先要避免行政首长个人的经验和意志所进行的决策，尤其要避免决策者掌握的信息不准确、不完整，知识不足，情况不明，草率决策。

（2）要加强决策的民主性

加强决策的民主化，首先要扩大决策的参与面。决策是一项涉及多种因素的活动，加之行政决策影响深远，所以要尽可能吸收多的力量参与到决策中来。这种参与包括专家的参与，给决策提供技术支撑，还包括利益相关者的参与，以保证决策的合理性，避免出现脱离实际的决策，进而获得最大限度的支持。其次是适当的授权赋能。决策中，要依据具体的情势，把一些可以由下级来决策的事情交由下级来决策。

第四章　行政沟通

一、复习题

1．沟通过程由哪些阶段构成？

答：沟通是指将信息带给对方，是信息的发出者和接受者之间的交流，带有个体的情绪、认知、态度等心理特征。它不仅是一种逻辑的传递，也是一种理性与情感的混合交流。基于此，行政沟通的过程包括下列七个阶段：

（1）发送者意愿的形成

发送信息的一方，首先必须决定应发送何种信息，即决定发送的内容。信息的内容越简明，则意见沟通的效果也越大。而意愿的形成，则因发送者的人格、学识、经验、能力及目的等因素而定。

（2）选择发送意愿的媒介

媒介的选择，对发送的效果影响很大，因而必须作慎重的选择。选择媒介时应注意：

①接受者的认知能力：如为文盲则不能用文字作为发送媒介，如为聋子则不用语言作为发送媒介。

②接受者的数目：如果是两人面对面地发送意愿，则可以面谈为媒介，如人很多，则宜运用文字或通过大众传播作为媒介。

③所发送意愿的性质：如意愿无关紧要，则可用语言为媒介；如意愿为长久性的，而且属重要事项，则宜用文字为媒介。

（3）将意愿转化为符号

当发送的媒介选定之后，即须根据媒介将意愿转化为一连串的符号，以便透过媒介来发送，例如将意愿转化为语言、文字或各种姿态。

（4）决定发送的途径与时间

意愿的发送效果与发送的途径及时间关系密切。同一意愿可以由发送者直接向接受者传递，也可以通过某个中间人为媒介向接受者传递。一般而言，直接发送的效果较间接发送的效果大，但在某些情况下，即当意愿者不宜向接受者直接发送时，则可采用间接发送方式。至于发送时间，更应作慎重的选择，如果接受者心情不佳时，向其发送意愿则效果一定不会理想。

（5）接受者注意并收受信息

意愿的发送必须是针对某个人或某些人的，否则将失去发送意愿的作用。接受意愿之人，首先应对意愿引起注意，接着收受意愿。

（6）接受者对意愿的了解

①接受者收到所发送的信息后，对此意念须做一番了解。其情形大致如下：

a．完全了解发送者所发送的意愿，并认为意愿合理正确，因而接受这一意愿；

b．只部分了解发送者所发送的意愿，并认为合理正确，因而接受了此一部分的意愿；

c．虽然了解发送者所发送的意愿，但认为并不或并不完全合理正确，因而拒绝或只接受了一部分意愿而拒绝了另一部分意愿。

②当接受者对意愿的了解属于上述三种情形时，接受者对所拒绝的那部分意愿可能会转化成另一种自己的意愿，再向发送者发送。此时原有的发送者变为接受者，原有的接受者变为发送者，经由这种互相发送与接受的结果，最后取得意愿的一致。

（7）接受者采取配合行动

意见沟通的目的在于采取某种行动，在接受者未采取行动时，不能认为意见得到沟通。而采取行动的后果又有积极与消极之分。如果经意见沟通之后，接受者采取某种积极措施，支援发送者的行动，以扩大工作效果；或接受者采取消极的默许，不再反对发送者的某种行动。

2．沟通形态有哪几种类型，其特点是什么？

答：沟通是指开展行政工作所需要的信息传递和了解的过程。组织中员工相互间沟通的形态及其特点如下：

（1）连串式的沟通形态

组织中各个员工的沟通，排成一条直线，每个人仅与上下或左右两边的员工间发生间接沟通关系。如受一个指挥部监督系统限制的组织，员工只能与直接主管及直接属员沟通意见，生产线上的员工只能与左右两旁的员工沟通意见。

（2）放射式的沟通形态

以一个员工为中心，称为放射焦点，该员工与其他员工均可发生意见沟通关系，而其他员工相互间则无意见沟通关系的存在。如采用独断领导方式的单位主管与其属员间的意见沟通，即属此种形态。

（3）循环式的沟通形态

组织内每一个员工均有同等的机会与其他员工间发生意见沟通，这是组织中员工间最大的沟通形态。采用民主或放任领导方式的单位，大致属于此种形态的沟通。

（4）放射连串式的沟通形态

放射与连串式沟通形态的结合，即组织内某位员工可与其他员工发生意见沟通，但其他员工相互间只有连串式的意见沟通。

（5）放射循环式的沟通形态

放射式与循环式沟通形态的结合，即组织内某一员工可与其他员工发生意见沟通，但其他员工互相间又形成一循环式的意见沟通。

（6）连串放射连串式的沟通形态

由两个连串式与一个放射式的沟通形态所联结而成。

3．行政沟通的障碍有哪些，如何克服这些障碍？

答：（1）行政沟通的障碍主要有：

①心理与语言上的障碍

a．因知觉差异而引起障碍。知觉是经由心理过程，对所感觉的事物的了解。由于个人的知觉差异很大，对同样的事物的了解也可能发生差异。

b．沟通的观念必须借助语言发挥，但运用语言却是一件复杂的事。

c．书面文字的晦涩或字义的不明确，容易引起不同的解释而导致误解，形成沟通障碍。

②意识形态与地位身份的障碍

a．在一个行政组织内，由于每个人的背景、教育程度、意愿以及需求不一，容易形成各个人不同的价值判断与团体意识。

b．由于现代行政组织都是层级制所规定的上下关系，因此，每个人因身份地位的不同，对于相同的问题，总是会有相异的想法与看法。

c．首长或主管往往会因权威意识作祟，觉得征求下级意见会降低本身的威信，或者他们基于本身的优越感，自以为对组织的问题均已了如指掌，无需请教下级。

③组织规模、层级与专业化的障碍

a．由于现代行政组织的庞大，组织分支机构在地域上分布广，意见沟通的辗转必然造成时间上的迟缓，而意见的层层过滤，也可能改变其原意，甚至歪曲事实。

b．由于层级制的作用，各级主管出于“自保”心理，往往会搁置或修正对自身或单位不利的意见。

c．凭借间接的手段，如电话通信或书面文字等进行的沟通，因为方言、字义所造成的错觉，以及难以畅达其意所导致的误解，均易形成沟通时的实际困难。尤其是专业人士以偏概全的固执或本位主义的因素，易形成意见沟通的障碍。

（2）克服这些沟通障碍的方法主要有：

①下行沟通方面

a．首长要了解部属的基本背景。

b．领导要有主动的沟通态度，即领导自觉地与部属分享机关内的所有消息、新闻、政策以及各项工作措施。

c．组织内要制定完备的沟通计划。

d．主管人员应努力获得工作人员的信任。

②上行沟通方面

a．主管必须平等地对待部属。领导和蔼可亲、平易近人的态度是上行沟通成功的主要因素。

b．经常举行座谈会，让所有的工作人员都有发言的机会，而主管应善于聆听，综合大家的意见。

c．确立建议制度。

d．确立公平而合理的制度。鼓励上行沟通最主要的是依赖公平而合理的升迁制度、奖惩制度、考绩制度的建立。

③语言表达方面

a．加强口才的训练，多举办演讲会以及辩论会，以使工作人员有充分表达意见的机会。

b．根据沟通对象的教育程度及专长，适当地选择沟通的媒介。

c．对于重要的文件，最好采用语言与文字双重表达的方式。

d．改进运用语言的技巧，校正发音，言之有物。

二、案例与思考

案例：乡政府缘何遭冲击

2000年10月某日，A县S乡的60余名村民因为农民负担重、村级财务不公开等问题，清晨来到乡政府上访，然而他们来到乡政府后发现乡党委书记和乡长都躲起来了，直到下午才有一位干部出面与上访群众协商，相约晚上继续沟通。S乡党委书记和乡长等一些主要领导没有意识到事情的严重性，为了避开矛盾，有的外出，有的躲在家中，整日没有在S乡露面。

当晚村民来到乡政府大院，却没看到一位主要的干部，村民们情绪激昂，局势开始陷入混乱，而邻近一些村的群众也相继赶来，推波助澜，使得局势更难以控制。有的村民开始打砸门窗玻璃，一些不法分子则趁火打劫，抢光、砸毁财物后纵火焚烧，致使S乡党委、政府许多房屋遭受不同程度损坏，部分档案、户口册、卷宗文件等资料被烧成灰烬，乡政府财产和干部财产受到严重损失。

近两年来，S乡数次发生农民集体上访、与基层党委和政府机关发生冲突的严重事件，此次S乡村民再次突然打砸烧抢乡政府，在当地产生的反响更加强烈。为什么S乡屡次发生群体性事件?

在对这次冲击乡政府的事件进行调查之后，许多村民认为，干部变相加重农民负担是引发这起恶性事件的直接原因。S乡2000年上半年有几个村遭受了旱灾，下半年又连遭水灾，而县、乡在征收“三提五统”和农业税时，改变了往年一次清的办法，分夏秋两季征收。村民反映，征税不仅没有考虑到受灾的现实，两次税收算下来比往年还要多，严重违反了国务院不能超越“三条红线”的规定。此外，S乡上缴的税费名目繁多，各种摊派层出不穷。除农业税和农业特产税外，农民负担的各种费用名目繁多，达40多种。如，办教育集资、水利建设集资、乡村建设费、修路费、基础设施建设费、募捐粮等。

A县县委书记则认为，这次冲击乡政府事件发生的直接原因是乡干部的官僚主义。当村民要求见乡主要领导反映问题时，乡党委书记、乡长却拒绝与村民见面，不愿听取群众的呼声，引发了群情激愤。此外，回避矛盾，更是成为矛盾激化的祸根。因为基层组织是预防和处置人民内部矛盾的第一道防线，而近几年来，随着基层矛盾的暴露，S乡的干部往往放手不管，回避矛盾，不敢“捅马蜂窝”。一些基层干部遇事不愿管、不敢管、无力管，只求自己任职期间内不出乱子，结果使一些基层组织处于软弱无力状态，基层工作越干越难，矛盾越来越多，为发生更尖锐的矛盾埋下了祸根。

一些干部指出，基层干部不仅平时要自觉排查农村矛盾，更要着重加强农村基层组织建设，建立信息反馈渠道和快速报告制度。基层组织应该增强政治敏感性，及时掌握社会动态，注意发现事件纠纷苗头，要在拓宽情报信息渠道、提高情报信息质量上下工夫，力求获得预警性、超前性、深层次的情报信息。对倾向性、苗头性和热点性情报信息，要组织专门力量，进行深入细致的调查研究。要建立“民情档案”，及时了解群众所思、所想、所盼，了解存在问题及纠纷的历史和现状，弄清前因后果和争执的焦点，果断采取措施，防患于未然。群体性事件发生后，不仅要依法办案，追究少数不法分子的责任，还要查清事发原委，解决群众不满意的问题，转变干部作风，只有这样才能从根本上预防群体性事件的发生。

资料来源：《民主与法制））2001年第一期，作者：张君。收入本书时作了改写。

思考题

1．从沟通的角度看，乡干部采取的拒绝与农民沟通的做法是不是引发事件的一个重要原因?

2．大规模群体上访的沟通方式通常带来严重的后果，什么原因导致了这种方式的产生?有没有其他更好的方式?

3．如何建立信息反馈和快速报告制度，它应该包括哪些方面的内容?

4．官员可以通过哪些途径来更好地了解情况?

思考题解析：

1．从沟通的角度看，乡干部采取的拒绝与农民沟通的做法是不是引发事件的一个重要原因？

答：从沟通的角度看，乡干部采取的拒绝与农民沟通的做法是引发事件的一个重要原因。