行政管理学公共管理学考研真题答案详解

10．试分析导致公共政策终止的主要因素。

答：公共政策终止并非是个纯粹的技术性问题，在很大程度上，它是个政治性问题。德利翁和卡梅伦指出在政策终止决定中发挥关键作用的是政治价值和意识形态，对政策终止的分析不能局限于经济和效率方面的问题，还应考虑意识形态的动机。导致公共政策终止的主要因素有：

（1）决策者的价值取向

在政策的全过程中，政府的决策者，特别是主要决策者的价值观，始终起着关键性作用。一旦他们的价值取向发生变化，必然会引起公共政策相关内容的变化，甚至导致政策或项目的终止。

（2）政策环境

政策系统所处的环境，是由复杂的多因素共同构成的，处于不断变化之中。政策系统与政策环境是相互作用、相互适应的。当政策环境发生了很大的变化，原先制定的公共政策可能就不能适应新环境的要求，此时就需要对其进行调整或终止。

（3）政策资源

政策的实施和运行需要付出一定的成本，即需要一定的政策资源。一方面，当政府的财政收入减少，政府可支配的政策资源减少时，政府就可能会终止某些公共政策或项目，节省开支，减轻财政压力；另一方面，如果一项公共政策的运行效率低下，耗费了大量的政策资源，所获效益远低于投入的成本，以致难于为续，就需要对其进行调整或终止。

11．公共政策终止可能遇到的阻碍包括哪些？

答：公共政策的终止是一个政治过程，是支持和反对政策终止的各种力量相互作用的结果。一般认为，公共政策终止可能遇到的障碍有以下几个方面：

（1）心理上的抵触

①政策制定者。决策者一般并不愿意承认他们费尽心思制定出来的政策不再有存在的必要，更不愿意承认政策失败。他们感到若承认政策失败就等于承认他们在制定政策的过程中犯了错误，从而形成了心理上的包袱。

②政策执行者。他们不愿意承认政策的失败，毕竟政策的实施凝聚着他们的智慧和劳动。并且，执行者的权力和利益与政策的实施有着直接的关联。

③政策受益者。那些从拟终止的政策中受益的个人与群体同样会因担心政策终止将导致其既得利益的丧失而对政策终止产生逆反心理。

（2）组织的持久性

组织具有寻求生存和自我扩张的本性，即使已经没有存在必要，也会想方设法维持和延续自己的生命；组织具有动态适应性，能够随着环境的变化而适时地调整自己，甚至能针对政策终止的各种措施来调整自己的方向，从而使终止计划夭折或破产。

（3）反对势力的联盟

反对政策终止的各种力量在面临政策终止的威胁时，往往会自觉或不自觉地形成联盟，共同抵制政策终止。从政策的实施中获得既得利益的政府组织，一方面要求其内部成员齐心协力共同抵制政策终止；另一方面则极力拉拢政府内外有影响力的人士，联合政府外部的利益集团，共同反对终止政策。

（4）法律上的障碍

任何政策的出台和组织机构的建立，都需要通过一定的法律程序来实现。政策的终止和组织结构的撤销也必须按照法定程序来办理。这一过程操作起来比较复杂，费时费力，有时甚至会延误政策终止的时机。

（5）高昂的成本

①现行政策的沉淀成本。沉淀成本是指政策实施中已经投入且无法挽回的成本。面对高昂的沉淀成本，决策者往往进退两难。

②政策终止实施所需付出的成本。政策终止本身也需要付出高昂的代价，在短期内，用于政策终止的花费甚至比延续原有政策的花费更多，政策终止的决策者还要冒着得罪某些强大的反对势力的风险。在这些高昂的代价下，决策者很有可能改变初衷，放弃政策终止。

12．你认为在公共政策终止中可以采取什么策略？

答：政策终止是一种困难重重、高度复杂的政治行为，与其说是一种科学，不如说是一种艺术。其需要决策者采用“力场分析”，了解支持和反对政策终止的各种力量的虚实、立论基础、可用资源等情况，运用高度的智慧和技巧，采取灵活的策略，削弱反对势力，扩大支持基础，从而顺利实现政策终止。在公共政策终止中应采取的策略有：

（1）重视说服工作，消除抵触情绪

为确保政策终止的顺利进行，决策者应该做好宣传和说服工作，消除人们对政策终止的抵触情绪。通过有效的宣传和说服工作，向各利益相关者说明政策终止的必要性和重要性，提高思想认识水平。同时要向人们说明政策终止后的相关配套措施，消除他们的顾虑，使人们明白：政策终止并不是某些组织或个人前途的丧失，而是走出困境、寻求发展、迈向成功的新机会。

（2）公开评价结果，争取支持力量

政策终止支持者的态度与人数的多寡，是决定政策终止成败的关键。决策者必须尽力争取各种力量，以推动政策终止的实现。吸收社会公众参与对政策的评价，向社会公众公开政策评价的结果，是争取潜在支持者的方法之一。

（3）旧政策终止与新政策出台并举

为了缓冲政策终止的压力，可以采用新政策出台与旧政策终止并举的方法，及时地采用新政策替代旧政策，减少政策终止带来的不确定性，使人们在丧失对旧政策期望的同时，得到一个新的希望。这种做法往往可以大大减少关于政策终止的争议和阻力，分化和削弱反对者的力量。当然，采取这种方法对于具体操作部门来说要求较高。同时进行终止旧政策和制定、实施新政策，工作量显然要比单独终止政策要多得多，若安排不当往往会顾此失彼。

（4）不放“试探性气球”

在政策终止前是否要放“试探性气球”，学者们对此有不同的看法。在正式宣布终止某项政策之前，放出试探性的信息，这会产生双重效果：一方面，可以引起公众的广泛讨论，从而认清政策终止的必要性，为终止的实施创造条件；另一方面，该政策也可能会由于透露出的信息的不完整性而导致对政策终止的误解和错误反应，并且为政策终止的反对者积聚力量和结盟提供时间。

（5）只终止必要的部分，减少终止代价

在政策终止阻力较大且持久，而决策者又必须终止某项政策的情况下，决策者将不得不接受现实的压力，降低目标期望值。一个重要的方法是有意识地缩小政策终止的范围，只终止必要的部分。因为终止的范围越小，受政策终止威胁的人就越少，反对力量就越小。决策者必须清楚自己的底线，要明确指出原有政策中哪些部分需要终止，哪些部分可以暂时保留。这样可以减少政策终止所需付出的代价和反对终止的阻力。

三、案例分析题

北京市燃放烟花爆竹“禁改限”

思考：

请根据案例材料对北京市1993年12月1日至2005年11月30日期间实施的禁止燃放烟花爆竹政策做一个简要的政策评价。

答：（1）燃放烟花爆竹引发的安全问题，引起社会各界普遍关注，市民反映强烈。1993年春节刚过，市政府就收到市民来信231件，强烈要求市政府采取措施，禁放烟花爆竹。在1993年，北京市对东城、西城、宣武、崇文、朝阳、海淀、丰台、石景山等8个区居民的调查，赞成禁放的占绝大多数。北京市人大常委会和八个城区近郊区人大、政府对8万多市民的调查统计，赞成禁放的占84.6%，反对的占13.2%，持保留态度的占2.2%。可见，制定《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》在当时是符合实际情况的。

（2）禁放法规实施以来，对于保护国家、集体财产和公民人身财产安全，维护首都社会秩序起到了积极作用。特别是在法规实施的最初几年里，禁放效果明显，社会对禁放法规评价较高。但随着社会发展和人民生活水平不断提高，人们希望通过燃放烟花爆竹增加节日气氛的需求越来越强烈。九十年代后期以来，每年春节期间，禁放区内违规燃放烟花爆竹的现象越来越严重。2005年春节，燃放烟花爆竹已到了失控状态，造成了严重的社会危害。政府虽投入了大量人力、物力，但执法力量还是达不到要求。实际上禁放法规已形同虚设，法规的权威性和严肃性受到极大削弱。在这种情况下，市民中要求适度放松对燃放烟花爆竹的限制，恢复节日燃放烟花爆竹这一传统风俗以增添节日气氛的呼声日益强烈；也有很多市民坚持依法禁放。随着国内一些大城市对燃放烟花爆竹的相继解禁，社会各界对本市仍以禁放来管理烟花爆竹提出质疑。可见，形势发生变化，禁放法规成为社会矛盾的焦点，原来的《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》已经不再适应社会的发展。因此，应该修改此公共政策，及时调整。

第八章　公共政策分析方法论

一、概念题

1．模型

答：模型是指主体为了某种特定的认识目的，依据相似性原则而创造或选择一种系统，用于代表被研究的对象。通常把模型分为实物模型与理论模型。公共政策分析所讨论的对象经常既可以是定性相似，也可以是定量相似；既可以是外在的相似，也可以是内在的相似；既可以是结构的相似，也可以是功能的相似。

2．系统

答：系统是指由两个以上要素组成的，具有一定的结构和功能，与外部环境发生联系的有机整体。坚持系统观点，要充分认识到系统是各要素之间、要素与整体之间相互联系、相互作用，具有从要素的量的组合达到系统整体的质的飞跃的矛盾统一体。系统具有整体性、相关性、目的性、环境适应性和动态性的特点。

3．决策论

答：决策论是根据信息和评价准则，用数量方法寻找或选取最优决策方案的科学，是运筹学的一个分支和决策分析的理论基础。在实际生活与生产中对同一个问题所面临的几种自然情况或状态，又有几种可选方案，就构成一个决策，而决策者为对付这些情况所采取的对策方案就组成决策方案或策略。

4．对策论

答：对策论是研究互动决策的理论。互动决策，即各行动方的决策是相互影响的，每个人在决策的时候必须将他人的决策纳入自己的决策考虑之中，当然也需要把别人对于自己的考虑也要纳入考虑之中，从而选择最有利于自己的战略。

5．模型方法

答：模型方法是指作为一种现代科学认识手段和思维方法，所提供的观念和印象，不仅是人们获取知识的条件，而且是人们认知结构的重要组成部分，模型方法是以研究模型来揭示原型的形态、特征和本质的方法，是逻辑方法的一种特有形式。模型舍去了原型的一些次要的细节、非本质的联系，以简化和理想化的形式再现原型的各种复杂结构、功能和联系，是连接理论和应用的桥梁。模型方法在满足政策系统整体性的要求下，力求抓住本质、化繁为简，为处理和解决社会公共问题提供行之有效的工具。

6．线性规划

答：线性规划是一种合理利用资源、调配资源的应用数学方法。其基本思想是在满足一定的约束条件下，实现目标的最大化，即以消耗最少的资源，实现最大化的社会经济效益目标。这个目标既可以使产出最大，也可以使投入达到最小。

7．事实分析

答：在政策分析中，事实是指对客观存在的事物、事件与过程的描述与判断。事实分析是指要对社会的事物、事件、关系及其相互作用进行描述、观察、计数、度量与推理。事实分析中最重要的是要尊重客观实际，排除一切主观干扰。其基本方法之一是进行观察，同时为保证所收集的事实材料真实可靠，必须坚持观察的客观性。

从政策分析的研究角度来看，事实与价值的关系必须搞清楚。客观存在的事实，是客观独立存在于人的意识之外的。但在描述事实时，不论是判断、推理还是分析、综合，都离不开价值趋向的引导。同样一个客观事实，人们在观察上明显地表现出主体的价值观。呈现在人们面前的事实，是具有价值的事实。对政府政策而言，问题还不在于事实的价值性，更在于事实的选择性。因此，政策分析的一个基本点是选择特定价值的事实。

8．价值分析

答：公共政策中的价值分析，主要是指决定某项政策的价值，提供的信息是评价性的。政府所做的往往是社会的公共事业，基本目标是最大程度地满足社会广大人民群众的物质与文化需要。公共政策的倡导、评价功能，决定了价值研究在公共政策分析中的突出地位。马克思主义的理论指出，人的全部活动都是在追求着某种价值目标。价值目标越大，越是同活动主体的需要相一致，人们所激发的潜能也越大。政府所制定的政策价值取向，为社会不同群体的实践活动提出行动导向。离开了导向，就失去了政策存在的意义。

9．规范分析

答：规范分析方法是以一定的价值判断作为出发点和基础，提出行为标准，并以此作为处理经济问题和制定经济政策的依据，探讨如何才能符合这些标准的分析和研究方法。规范研究的形式也是多种多样的，如科学规范、道德规范、审美规范、宗教规范和法律规范等。规范分析，同样离不开价值。规范要有效，必须以相关的价值为基础。价值观念的变化必然带来社会规范的变化。在社会生活中，人们对事物的判断，存在着彼此联系的四种形式，即事实判断、价值判断、规范判断和命令判断。这种关系，在政策分析中处处都表现出来。

10．利益分析

答：在公共政策中，利益分析必须与事实分析、价值分析与规范分析相结合，并需要综合运用于实际问题的研究中：①人们在分析中所遇到的基本问题是：分配什么利益，向谁分配利益，谁获利益多，谁获利益少等。这些属于事实层面的分析。②利益分析离不开价值分析，在利益分析中必须渗透平衡公平与效率的价值理念，为利益分析提供价值导向。③要在各种利益关系和利益矛盾中寻找利益平衡，化解利益冲突，必须通过规范分析，达到激励和约束多元利益主体行为的目的。

11．公共利益

答：公共利益是指具有社会分享性的，为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。所以公共利益也应具有客观性、满足主体的需求性，以及它们之间的统一性。在公共利益的体系中，不仅存在不同层次和不同领域的公共利益，而且还存在着完全自愿性分享，以及包含着自愿性分享与强制性分享并存等多种形式的公共利益。在含有强制性分享的公共利益之中，公共利益必须以符合相关的法律、法规，符合法定程序为前提条件。

12．系统思想

答：系统思想是指世界上任何事物都可以看成是一个系统，系统是普遍存在的，应该把所研究和处理的对象，当作一个系统，从整体上分析系统组成要素、各个要素之间的关系以及系统的结构和功能，还有系统、组成要素、环境三者的相互关系和变动的规律性，根据分析的结果来调整系统的结构和各要素关系，使系统达到优化目标。

13．系统分析

答：系统分析是一个有目的、有步骤的探索和分析过程。系统分析与技术经济分析不同，其以系统的整体效益为目标，以定量分析和定性分析相结合，经过一定范围内的综合分析，寻求最优的可行方案。系统分析既有局部分析，又有整体分析，突出整体性；系统分析在技术手段与方法的运用上，强调综合性；系统分析在对系统输入、输出、转换过程和动态变化，以及系统与环境的相互作用进行综合研究时，注重动态性。

14．可行性分析

答：可行性分析，是对规范研究中所提出的方案进行考证，论述在客观现实的基础上是否具备了条件与能力。在政策分析中，可行性分析的重要方面表现在政治、技术及经济的可行性上。

（1）政治上的可行性。政府的政策，从最终的实际执行结果来看，是整个统治阶级的意志，它反映整个统治阶级的根本利益。与此同时，作为指导社会成员行为准则的政策，必须反映和代表那些具有共同经济地位的人们的共同要求和愿望。在我国，强调政策的实施结果，首先要有利于政治稳定，这是政治可行性考虑的出发点。

（2）经济上的可行性。其基本目的是全面研究政策实施的经济效益。在制定政策与实施政策中，都需要消耗资源，即消耗人力、物力与财力等各种资源。考虑经济效益，既要重视投入项，更要重视产出项。

（3）技术上的可行性。其主要表现在实现目标的科技手段上。政治、经济及技术的可行性分析是相互联系、相互影响的，成功的政策，往往要全面地考虑到各方面的可行性，并选出一个最佳结合点。

15．科学方法论

答：美国学者W.I.B.贝弗里奇对现代科学方法论概括如下：①问题的识别与表述；②搜集相关资料；③用归纳得出假说，说明资料中的因果关系或重要模式；④从假说作出演绎，并用实验或搜集更多的资料检验演绎结论的正确性；⑤推理，若所得结果与演绎一致，则假说得到加强。

但贝弗里奇又认为，现代科学方法论的这种表述，事实上无论从逻辑方面还是实践方面都会有困难，比如：①问题可能表述得不正确；②很难知道什么样的资料是相关的；③归纳是极不可靠的；④实践中可能遇到实际困难，可能存在产生错误的多种原因；⑤在一般情况下，所得结果充其量是概率性的，因为同一结果会有多种解释，可能使人误入歧途。

二、思考题

1．公共政策分析对建构模型有哪些主要要求？

答：公共政策分析对构建模型的主要要求有以下几个方面：

（1）在逻辑推理上模型与事实相符

在处理多数政策问题时，不仅要考虑到数学模型本身在逻辑推理上是否正确，而且要注意分析模型中各参量是否与事实相符。任何一个模型的建立，如果基本假定及其相关资料与事实不符，所构建的理论模型本身再正确也无实际意义。比如，政府在制定宏观经济政策时，经常建立若干不同的政策模型来协助决策。如果建立模型的资料是人为编造的，不能真实地反映经济领域中的实际，其结果是可想而知的。

（2）建立数学模型应该注意的问题

①客观物体的量的规定性，决定了需要运用不同的数学方法。正因为任何客体都有量的规定性，因此，在解决不同问题时，其作用常常各不相同。有的是因研究对象的复杂性使得运用数学方法难于成功；有的是因适合研究这种现象的数学理论，还不成熟或尚未产生。

②数学模型的建立与应用，只有在与具体现象有关理论的统一中才有意义。在运用数学时，既应区分科学知识的数学形式和其现实内容，又要使人们从数学符号和公式的合理解释中，获得对理解现实有价值的东西。

③数学模型中所提供的各种变量值，是通过在现实的测量中得到的。测量结果主要来自有明显价值倾向的人，这种主体自身的参与往往会改变社会关系的自然状态。比如进行问卷调查，调查对象会依据调查者的诱导而给出不同的信息，造成测量的不确定性。

④数学模型的成功与否，主要看其预测问题的准确性。社会与经济发展的不确定性，给政策方案实施结果的预测带来了很大困难。大量的实践证明，准确地预测某项政策的实际结果几乎做不到。这正是那些怀疑运用模型预测社会发展的人所提出的有力证据。

⑤数学模型所提供的结果，既要受实践检验，又要指导实践。在社会系统中，被实践检验的现象是不可逆的。由于不少参量的变化发展，在不能对原有背景下的结论作出严格判断时，由实践检验相关理论所产生的误差会较高，但这并不是说不可检验，而是说给检验带来了复杂性。

⑥社会的每个成员，无论是政策主体还是政策客体，都按照特定的价值取向、行为规范去看待社会上的人和事。不带价值判断而保持客观地观察问题是困难的。在构建模型时，这种背景会直接或间接地影响构建模型的质量。西方部分学者提出的“价值中立”的研究，在实践中是做不到的。

2．如何用线性规划分析公共政策问题？

答：作为规划论中最基本的内容，线性规划是一种合理利用资源、调配资源的应用数学方法。其基本思想是在满足一定的约束条件下，实现目标的最大化，即以消耗最少的资源，实现最大化的社会经济效益目标。

（1）线性规划的基本要素

①决策变量。在给定的政策问题中，要确定其值的变量，它们与问题的目标和从事的活动有关，是非负数变量。

②目标函数。是决策目标的数学描述，主要是求得目标的极值。

③约束条件。实现政策目标的客观条件和限制因素，对模型中的决策变量起约束作用，可分为资源、需求、结构、边界约束等。

（2）通过实际问题构建线性规划模型的步骤

①依据管理要求，确定决策目标和收集相关数据；

②确定要做出的决策，引入决策变量；

③确定决策的约束条件和目标函数。

（3）线性规划的求解

如何求解一个线性规划问题，可以用不同的方法，其中图解法既直观又简单。由图解法可知，线性规划问题的所有可行解组成的可行区域一般是凸多边形，若存在最优解，则一定在可行域的某个顶点上得到。

本案例是讨论消耗资源最少问题，也有的案例是讨论效益最大问题，即求最大值问题。其解题步骤与上题一样。图解法的优点虽然十分明显，但在多变量（三个以上）的时候就无能为力了。从线性规划的标准式中，人们不难发现，不论决策变量多少，它们基本关系类似于一个矩阵形式，所以可用矩阵法来描述这类问题的计算过程。

3．风险型决策与不确定型决策各具备什么特征？举例说明。

答：决策论与规划论一样，也是运筹学的一个重要分支。决策是为解决目前或未来可能发生的问题，选择最佳方案的一种过程。公共政策是政府决策的产物，在政府的决策中，比如做一项设计或计划，常会面对几种不同的情况，有可能采取几种不同的方案，最后从多种方案中选定某一个较为理想的方案。

（1）风险型决策的特征

①存在着决策者期望实现的明确目标（收益大或损失小）；

②存在着两个或两个以上不以人的主观意志为转移的自然状态；

③存在着两个或两个以上可供选择的行动方案，最后只选定一个方案；

④不同的行动方案在不同自然状态下的益损值可计算；

⑤在多种自然状态下究竟出现何种状态无法肯定，但对各自然状态出现的可能性（概率）却可预先估计出来。

（2）不确定型模型的特征

不确定型决策的条件，前四条与风险型决策相同，惟一不同的是各种自然状态出现的可能性（概率）也不知道。

4．如何求解有鞍点的对策问题？

答：在对策论中，有一种对策十分值得研究，这就是有鞍点的对策。求解鞍点的对策有：

（1）求出策略集中每一策略的最大损失值。

（2）求出各种策略的损失值中的最小者。

比如已知决策者为应付对手采取的策略集为A={a1，a2，a3，a4}，对手的策略集为B={b1，b2，b3}，这样它们由此组成的支付矩阵为：

从支付矩阵可知，决策者A的最大赢数为9，故选取的策略为a3，然而对手知此策略，绝不会选取b1策略，而要选取b3策略，使决策者非但不能赢，而且要输掉10。同样决策者还会选取a4策略，使对手得不到10，反而输掉6。双方都要想到，自己既不冒风险，又要想到对方会使自己得利最小。双方都要从最坏处争取好的结果。对决策者A来讲，分别采取a1，a2，a3，a4策略，其最坏结果分别是损失8、赢2、损失10和损失3。在所有这些坏结果中，最好结果是赢2，决策者不论对方采取何种策略，总能赢2。同理，对手分别采取策略b1，b2，b3时，其最坏结果是输9、输2、输6。其中以损失2为最好结果。这样，决策者只要选择a1策略，都可以使之获利；而对手只要选取b2策略，其支付不会大于2。决策者与其对手在最坏情况下最好结果是绝对值为2，是等值的。我们把局势（a2，b2）称为最佳局势，在为“2”值的那点又称为鞍点。

比如决策者的策略集为A={a1，a2}，对手的策略集为B={b1，b2}，在支付矩阵为:时，可以计算本例是无鞍点的混合策略问题。

若决策者选取a1策略的概率为P，选取a2策略的概率为（1－P）。同理，对手选取b1策略的概率为Q，则选取b2策略的概率为（1－Q）。在决策者与对手的策略集所组成的支付矩阵的条件下，决策者的期望赢得值是:

E（P，Q）=1×P×Q＋0×P×（1－Q）＋（－4）×（1－P）×Q＋3×（1－P）（1－Q）

=8PQ－3P－7Q＋3

分别用E（P，Q）对P、Q求偏导数，求期望值E（P，Q）为最大值时的P、Q值，则：

有，得。

对决策者来说，应在平均8次选择中，有7次选择a1，1次选择a2。而对手是在8次选择中，3次选择b1，5次选择b2。他们的最佳期望值可求为0.375。

可见混合策略中，决策者与对手都并不是单一地选择一个策略为对策，而是按一定的分配概率随机地选择策略。

5．什么是事实（价值、规范与可行性）分析？与利益分析是什么关系？

答：（1）事实分析的概念

事实分析是指要对社会的事物、事件、关系及其相互作用进行描述、观察、计数、度量与推理。在公共政策分析中，无论是定性还是定量的，人们往往按照经验的方法，对客观现实进行一定因果关系的描述性研究。

（2）事实分析与利益分析的关系

公共政策分析最本质的方面是利益分析，这是由公共政策的基本性质所决定的。利益分析与事实、价值、规范和可行性分析的关系，既有联系又有区别。

①利益分析与事实分析

尽管利益分析中也要研究利益如何分配、分配给谁、谁获得的利益多、谁获得的利益少等问题，从形式上看似乎是“事实分析”的一部分。但事实分析的内容，往往体现于现象分析。仅有这种分析经常不能准确地把握本质，从而造成政策研究中的失误。

②利益分析与价值分析

价值产生在实践基础之上，反映了主客体关系之中的人及其需求，表现为人从满足需求的角度对客体进行的评价。满足人的需求越大，其价值也越大。但价值的大小来自何处？是来自满足人的需求的客体，即前面所说的利益。要评价，首先要决定接受评价的对象。正是由于不同利益的存在，才产生不同的评判价值。因为价值不能是超现实的、离开一定的客体形式而独立存在的东西。作为联系主客体关系的价值，尽管反映了人们需求效用的大小，但毕竟不是满足人们需求的具体资源。

③利益分析与规范分析

正由于规范是一种规定，无疑其需要特定的价值导向。对于理性化程度极高的公共政策，是按某种价值为导向的系统化规范，具有强制性，否则某些群体或个体就会产生倒退性的失范行为。这种失范的表现集中于两个方面：只讲物质利益的追求，拜金主义严重，不讲高尚的精神利益；只讲个人利益，不顾集体与国家利益。

④利益分析与可行性分析

社会中每一个成员都有自己的需求，但社会能否满足这些需求，一直是社会发展中不可克服的矛盾。与之相关就产生了人们期望获得的理想利益和实际利益的差距。经常出现这样的情况，政府在对某项政策规划时，很想给某一社会群体带来实际利益，但由于社会的总资源有限，政府无力做这件事；或者给这一群体增加了实际利益，会连锁到其他群体，产生了负面效应，因而政策迟迟不能出台，或者根本就不能出台。因此，可行性分析的基本前提也需要利益分析。

6．如何理解利益分析视角下的公共政策研究？

答：在政策过程中，众多利益主体间的利益冲突愈来愈显示出复杂化趋势。如何化解各利益主体之间的利益矛盾，实现作为社会利益核心的公共利益、与具有组织分享性的共同利益和私人独享性的个人利益之间的和谐发展，便越来越显示出其重要性和迫切性。

（1）这种界定表明了主体的需求与满足需求的客体之间的一致性。正是人们有生存、享受发展等各种需求的推动，才产生占有资源和条件的动机。利益的存在依赖于主体需求的确定，离开了主体需求，利益是不存在的。

（2）这种界定表明了人所需求的利益具有普遍性。只要是人，不论他（她）是伟人还是凡人，都需要生存与发展，都有利益要求；而且只要是由人组成的组织，为了组织目标的实现，以及组织与组织中的成员的生存与发展，也同样需要资源与条件。因此，现实生活中的任何个人与组织，无论是私人，还是集体和政府，都有与之相关的利益存在，利益的普遍性集中体现在利益主体的普遍性上。

（3）这种界定表明了人所需求的利益具有合理性。任何人、任何组织都要生存与发展，这自然就需要利益。所以，个人利益的存在显然具有基本的合理性。在公共政策中，最具有争议的还有一类利益，其存在是作为特殊组织所需求的利益，这就是政府利益。

（4）这种界定表明了人所需求的利益具有交换性。资源与条件，其本身都可以在特定环境下用于交换。人们清楚可见，公共政策的不同主体所拥有的经济利益或政治利益，会经常出现在这些相关人员的交易行为中。其中物质利益，不仅可用于交换，而且会在交换中有“量”的体现。这说明利益分析既有定性讨论的基础，也有适当定量研究之可能。

7．如何开展公共政策研究中的利益分析？

答：在公共政策中，利益分析必须与事实分析、价值分析与规范分析相结合，并需要综合运用于实际问题的研究中。

（1）利益主体及利益结构分析

利益分析首要的问题在于明确利益主体及主体间的关系和结构，所以利益主体及利益结构分析是一个重要的研究工具。“人们可能对利益的理解有较大的分歧，但大多数人都认为，利益总是与主体相联系的，离开了利益的主体，空谈利益是不实际的。”一般来说，利益主体有个人为载体和组织为载体两种表现形态。

（2）利益需求分析

利益主体的利益需求可以是政治层面的，也可以是经济、文化等层面的。或者，可以大致分为物质与精神两个方面的需求。哪种类型、哪个层面的利益需求更容易被激励起来，使之与社会利益的实现和增进相协调，这是利益分析中的一个要点。

（3）利益实现方式分析

从宏观政策层面上来看，利益的实现方式主要包括强制式的政府机制、交换式的市场机制和美德式的伦理机制。政府在公共政策的过程中，其主要责任在于弥补交换式的市场机制的只重效率、不顾公平的缺陷，用各种政策工具来对受损者进行合理的利益补偿，体现最少受惠者获益最大的公平原则。除了市场和政府两种最为基本的方式之外，道德机制也是利益实现的主要途径。

（4）利益分配结果分析

结果层面的分析是利益分析的重要内容。通过判断公共政策活动，分析最终实现的是谁的利益，是长远的利益还是短期的利益，是大多数人的利益还是少数人的利益，并由此对公共政策进行价值分析。

8．为什么说公共利益是公共政策追求的核心价值目标？

答：公共利益是具有社会分享性的，为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。所以公共利益也应具有客观性、满足主体的需求性，以及它们之间的统一性。在公共利益的体系中，不仅存在不同层次和不同领域的公共利益，而且还存在着完全自愿性分享，以及包含着自愿性分享与强制性分享并存等多种形式的公共利益。在含有强制性分享的公共利益之中，公共利益必须以符合相关的法律、法规，符合法定程序为前提条件。关于为什么说公共利益是公共政策追求的核心价值目标，可以从以下几个方面进行论述：

（1）需求者数目不是判定公共利益的惟一标准

对于大家共同需要所构成的公共利益，理论上的讨论较为简单。需求者的数目只是衡量公共利益的标准之一。为所有人或大多数人共同需要和认可的利益，无疑是具有社会分享性的公共利益。然而，除此之外，还有两种情形的利益同样具有社会分享性。①不需要所有人或绝大多数人都明确表明需求和认可的态度，而是少部分人需要，但具有社会开放性，同样具有社会分享性。②为个人或少部分人需要，但对所有人都有影响的利益，其通过合法程序实现，往往使得相当一部分人被动接受的利益，也具有社会分享性。

因此，公共利益不能以需求者数目的多少来简单地判定。公共利益不仅仅表现为所有人或绝大多数人的利益，实际上分享人数的多寡不是惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“具有社会分享性”。因此，符合社会分享性的利益，都可以称之为公共利益。换言之，社会分享性是判定公共利益的基本标准。

（2）公共利益不仅仅表现为单一的国家利益或表现于单一领域内

在传统观念看来，公共利益仅仅表现在国家层面上，不存在各种层次的地方公共利益及其与国家利益之间的冲突。然而，社会分享性的“社会”具有层次性。在我国，既可以从全国范围内来理解“社会”，也可以从地方行政区域（如省、市、县、乡），直至社区等多层面的角度来理解“社会”。换句话讲，从空间层面看，“社会”存在着大小不同的范围。因此，不可能由国家利益包容其他有差别的多元化的公共利益。

另一方面，在过去的“政治统帅一切”思想支配下，否认了政治领域与其他公共领域在公共利益上的实际差别与矛盾。事实上，从横向上看，公共利益存在着政治性公共利益、社会性公共利益和经济性公共利益等多种形式。公共利益不仅仅就表现于单一的领域内，如只看到政